Il s'agit d'une journée entière consacrée à la thématique "Nouvelle gouvernance du marché du travail : institutions, acteurs et services pour l’emploi". La séance aura lieu le 25 janvier (9h30-18h) et devrait tomber en plein débat parlementaire sur la fusion ANPE-Unedic (le projet de loi a été adopté le 6 décembre en Conseil des ministres et devrait arriver à l'Assemblée nationale en janvier, pour un vote définitif au premier trimestre).

Ci-après, les modalités pratiques et le programme de cette journée très riche qui rassemble quelques-uns des meilleurs spécialistes de ces questions.

9h 30 Changements institutionnels, rôle des acteurs

Présidence et introduction : Yves Rousseau (ancien directeur juridique de l’ ANPE)

Francis Kramarz (CREST-INSEE) : Réforme du marché du travail et des services de l’emploi

Carole Tuchszirer (CEE) : Le service public de l’emploi et ses transformations

Jean-Claude Barbier (CES Matisse) : Gestion et évaluation du service public de l’emploi en France : un regard rétrospectif

Rapport : Olivier Mériaux (Amnyos, Pacte-Grenoble 2)

12 h 30 Lunch

14h Qualité et légitimité des services pour l’emploi

Présidence : Jérôme Gautié (CES Matisse)

Flemming Larsen (CARMA, Université d’Aalborg) : la comparaison des services rendus par le service public et les sous-traitants au Danemark

Céline Gratadour (DARES) : La sous-traitance au privé : expériences néerlandaise, britannique et australienne

Rapport : Jean-Luc Outin (CES Matisse)

15h 30 Pause

Matthias Knuth (IAQ, Université Duisburg) : La réforme Hartz et le service public de l’emploi en Allemagne : enjeux et premières évaluations trois ans après

Eric Renard (anciennement ANPE) et Didier Klein (ANPE) : Évaluer l’accompagnement des chômeurs, contribution à une approche comparative

Rapport : Marc Gurgand (CREST)

17h 30 : Conclusions de la journée : Yves Rousseau

Lieu et accès :

Maison des Sciences Economiques
106 boulevard de l’Hôpital 75013 Paris
(salle du 6ème étage)

Habituellement l'accès au séminaire TEmPS est libre, mais il est possible que, compte tenu du caractère exceptionnel de la séance, une inscription préalable soit cette fois demandée (le cas échéant, je mettrai à jour cette note).

Nombre de colloques se multiplient sur ce thème émanant des administrations, des universitaires ou encore des organisations syndicales. On y parle beaucoup de contrat de travail, de négociation collective, de réformes du marché du travail et bien peu de protection sociale. Or la question des revenus de remplacement reste un préalable à toute approche visant à sécuriser les transitions professionnelles. Plutôt que de parler de flexisécurité, il vaudrait peut-être mieux parler de sécuflexibilité pour réintégrer la question des droits sociaux dans ce débat nécessaire.

Vous trouverez ma chronique ci-après.

On se souvient du feuilleton de l’automne qui a vu l’Unedic et l’ANPE s’opposer sur les taux de reclassement des chômeurs obtenus par les cabinets privés dans le cadre des expérimentations lancées par le régime d’assurance-chômage. Guerre de communiqués et querelle de chiffres ont occupé l’espace médiatique pour savoir qui du public, représenté par l’ANPE, ou du privé représenté, curieusement d’ailleurs, par l’UNEDIC faisait mieux en matière de placement. Cette polémique, tristement française, qui consiste à opposer le public au privé sur le terrain des performances sociales appelle trois remarques.

Tout d’abord il faut rappeler que depuis la loi Borloo, l’UNEDIC fait partie intégrante du service public et qu’à ce titre elle doit exercer une mission d’intérêt général de résorption des inégalités face au chômage, mission aujourd’hui partagée avec l’ANPE. D’où la deuxième remarque : plutôt que d’ajouter de la concurrence là où il ne saurait en avoir, l’ANPE comme l’UNEDIC devraient chercher, fusion ou pas, à coordonner leurs actions pour assumer pleinement leur mission de service public. Mais il ne faudrait pas, et c’est le troisième point, que l’importance accordée dans les débats au placement et à la sécurisation des parcours professionnels évacue trop rapidement la question des revenus de remplacement.

Or, sur ces aspects, les derniers chiffres dont nous disposons invitent à tirer la sonnette d’alarme. Selon une note de conjoncture de l’ANPE, la part des demandeurs d’emploi indemnisés a diminué depuis trois ans, passant de 59,3 % en juin 2003 à 53,3 % en juin 2006. A cette date, seuls 44 % des demandeurs d’emploi étaient indemnisés par le régime paritaire d’assurance-chômage contre 50,9 % en juin 2003. Ce taux de couverture situe la France à un niveau proche de ceux obtenus dans les pays d’Europe du Sud. L’Etat ne fait guère mieux même si la part des chômeurs relevant du régime de solidarité a augmenté d’un point entre juin 2005 et juin 2006 (9,3 %). Les collectivités territoriales, qui versent le RMI, ont désormais pris le pas sur l’Etat puisque 11,7 % des demandeurs d’emploi perçoivent cette allocation. Il y a donc urgence à réformer en profondeur le régime d’assurance-chômage qui laisse plus d’un demandeur d’emploi sur deux sans filet de protection sociale. Car, l’opposition public/privé est aussi stérile que l’opposition indemnisation/placement.

A l’heure où les organisations syndicales manifestent le souhait de s’engager dans la voie de la sécurisation des parcours professionnels pour accorder aux salariés une sécurité en termes de droits sociaux en échange de la flexibilité offerte aux entreprises, il faut revenir sur les enseignements de la comparaison internationale. Dans les pays où le sentiment de sécurité est le plus élevé et le taux de chômage le plus bas (Danemark, Suède, Pays-Bas), les régimes indemnitaires ont joué un rôle central dans la gestion des nécessaires mobilités professionnelles. C’est ce que l’on appelle là-bas la flexsécurité.

La France peut aujourd’hui choisir d’en faire autant. Syndicats et patronat ont décidé dans les mois qui viennent de remettre à plat le système d’assurance-chômage pour mieux l’adapter aux réalités du marché du travail. La priorité des priorités devrait consister à mieux couvrir les situations de précarité que connaissent les jeunes, les femmes, les chômeurs de longue durée du fait, entre autres, de leur éviction de l’UNEDIC. Puissent les partenaires sociaux s’entendre sur cet impératif et poser les principes d’un nouveau contrat social qui soit à la hauteur des enjeux de la période.

Censé permettre de lutter contre le chômage de longue durée et de rationaliser les dépenses des services publics de l’emploi, le profilage est l’une des recommandations récurrentes de l’Union européenne depuis l’instauration de la stratégie européenne pour l’emploi. En France, plusieurs expériences sont en cours depuis 2005 et le service public de l'emploi est sur le point de les généraliser.

Le document de travail de Nathalie Georges propose une typologie des expériences de profilage, illustrée par l'étude des principaux cas étrangers. Il est donc particulièrement utile pour disposer d'une vision synthétique sur la question avant le débat que l'introduction du profilage des demandeurs d'emploi ne manquera pas de susciter en France.

Vous trouverez ci-après le résumé de l'étude et le lien pour la télécharger.

"Recourir au profilage est l’une des recommandations récurrentes de l’Union européenne concernant les politiques de l’emploi depuis l’instauration de la Stratégie européenne pour l’emploi. Le profilage devrait en effet permettre à la fois de lutter contre le chômage de longue durée et de rationaliser les dépenses des Services publics de l’emploi (SPE). Il est donc intéressant d’analyser les différentes expériences de profilage qui ont été menées jusqu’à présent, afin de comprendre la nature et l’utilisation qu’on peut faire de l’outil ; d’autant plus que la France est sur le point d’introduire sa propre méthode de profilage. Notre étude a pour but de distinguer deux modèles de profilage particuliers : le pur profilage statistique, et le profilage négocié.

• Le pur profilage statistique, que nous illustrons avec l’exemple américain, correspond à un tri initial et rationalisé des demandeurs d’emploi qui s’appuie sur un modèle économétrique permettant de sélectionner les bénéficiaires des programmes d’aide au retour à l’emploi en fonction de leur risque statistique de chômage de longue durée ; les non sélectionnés en étant définitivement exclus.

• Le profilage négocié, dont l’exemple le plus ancien est celui des Pays-Bas et qui correspond au modèle majoritairement adopté en Europe, renvoie à un processus itératif d’orientationdes demandeurs d’emploi selon une logique de parcours. Le profilage est alors un outil au service du conseiller du SPE afin de lui permettre de définir l’accompagnement adéquat enfonction de la situation personnelle du demandeur d’emploi.

Dans les pays qui ont choisi de recourir au profilage, sa mise en oeuvre s’est accompagnée de réformes institutionnelles, avec notamment la mise en place de guichets uniques d’orientation et d’indemnisation des demandeurs d’emploi, et l’externalisation du placement. Nous analysons donc ensuite dans quelle mesure le profilage impacte ces réformes, et quel rôle il joue dans la redéfinition des missions du SPE, en présentant les cas danois et néerlandais. Ils permettent de comprendre dans quelles circonstances le profilage peut favoriser un renforcement du rôle décisionnaire du SPE, ou au contraire sa mise en concurrence avec des opérateurs privés sur le marché du placement."

L'éude complète est téléchargeable ici au format pdf.

• " La réforme du service public de l'emploi : mission accomplie ?", paru dans Regards sur l'actualité et mentionné dans ce billet, est disponible ici (pdf, 144 ko).
• "Recrutement par Internet : le dilemme transparence-bruit", paru dans Personnel et mentionné dans ce billet, est disponible là (pdf, 977 ko).

Dans le cadre d’un numéro spécial consacré aux "batailles pour l’emploi", la dernière livraison de la revue Regards sur l’actualité revient sur les différents aspects de la loi. Florence Lefresne, notre collègue de l’IRES revient sur la question du contrat de travail que d’aucun souhaiterait voir unifié. Pour ma part, j’y ai livré mes premières réflexions sur la façon dont la loi Borloo tente de réorganiser le SPE. Vous trouverez ci-après un résumé de mon article.

Mise à jour : l'article complet est maintenant disponible en ligne (pdf, 144 ko).

La réforme du service public de l’emploi : mission accomplie ?

Attendue depuis de nombreuses années, une réforme du service public de l’emploi (SPE) a été initiée dans le cadre de plan de cohésion sociale (PCS) adopté en janvier 2005. Plusieurs rapports à caractère politico-administratif ont précédé l’adoption de la réforme afin de lui fournir non seulement un bilan de l’action publique en matière d’intervention sur le marché du travail mais également des éléments de préconisation pour moderniser le SPE. Car ce dernier a subi au cours des quinze dernières années de nombreuses transformations intervenues au coup par coup, sans doctrine ni vision d’ensemble. La montée en puissance des collectivités territoriales et des partenaires sociaux dans l’élaboration et la conduite des politiques d’emploi en constituent les deux principales manifestations. La fin du monopole de placement confié à l’Agence nationale pour l’emploi (ANPE) et l’arrivée sur ce marché de nombreux opérateurs privés intervenant pour le compte de l’UNEDIC ou des conseils généraux contribuent à complexifier le paysage, au point qu’il est devenu difficile pour les usagers que sont les demandeurs d’emploi de savoir qui fait quoi. Cette dilution des responsabilités a été dénoncée par la plupart des rapports précités et des voies ont été tracées pour tenter d’améliorer la gouvernance de l’emploi. La réforme du SPE introduite par la loi Borloo du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale s’est fortement inspirée des principales recommandations formulées dans le cadre de ces rapports. Cela est particulièrement vrai du rapport Marimbert, qui est aussi celui qui va le plus loin dans le travail d’analyse du fonctionnement du SPE. Mais la réforme semble aussi avoir reproduit certaines des faiblesses existantes, pourtant soulignées par ces mêmes rapports. Il n’est pas sûr, au final, que la rénovation du SPE telle qu’elle se dessine contribue à clarifier les règles du jeu pour l’usager. Cette incertitude est à relier au fait qu’au terme de cette réforme l’on ne sait toujours pas à quel acteur − du service public de l’emploi (convention tripartite), du marché (opérateurs privés) ou encore du territoire (maisons de l’emploi) − échoit la mission principale d’animer la régulation du marché du travail.

J'ai rédigé pour la Chronique internationale de l'IRES un article sur cet évenement, à partir de différents billets publiés sur le blog e-recrutement au fil de l'actualité. Vous trouverez ci-après l'introduction de l'article, ainsi que des liens vers la version complète au format pdf et vers une note complémentaire sur la manière dont une association d'employeurs, DirectEmployers, tente de se poser en solution alternative "d'intérêt général".

"La fin programmée de l’America’s Job Bank, étape importante dans l’affaiblissement du service public de l’emploi aux Etats-Unis", Chronique internationale de l'IRES, n° 102, septembre 2006.

Introduction :

Aux Etats-Unis, le service public de placement revêt deux caractéristiques qui le distinguent de beaucoup d’autres pays de l’OCDE : il repose sur une structure très décentralisée qui varie notablement selon les Etats et, bien que les situations soient de ce fait assez inégales au sein du pays, il ne dispose en moyenne que de faibles ressources, au mieux stagnantes au cours de la dernière décennie et souvent en baisse.

C’est notamment pour cette raison que le service public de placement américain a concentré l’essentiel de ses efforts sur l’information à destination de ses "clients" (candidats et recruteurs), laissant de côté les interventions plus structurantes et plus coûteuses auprès des demandeurs d’emploi. Le développement des dispositifs de libre-service a ainsi été privilégié dans les années quatre-vingt-dix, notamment en mobilisant les technologies de l’information et de la communication.

Dans la deuxième moitié de la décennie, Internet a permis de centraliser à moindre coût les informations sur l’offre et la demande de travail recueillies dans les quelque deux mille services emploi des Etats et de les rendre facilement accessibles depuis un simple ordinateur connecté. Baptisé America’s Job Bank (littéralement « banque de l’emploi de l’Amérique »), ce dispositif largement automatisé a rapidement pris une place très importante au sein d’un service public de placement soumis à des contraintes budgétaires fortes et à des politiques de limitation des effectifs. L’annonce par l’administration fédérale de sa prochaine fermeture est donc un coup particulièrement dur porté au service public de l’emploi américain.

Liens :

• Article complet (pdf, 80 ko)
• "L’association DirectEmployers et la fin de l’America’s Job Bank (2)", en lire en complément sur le blog e-recrutement.

Par ailleurs, j’ai accordé lundi dernier une interview au journal l’Humanité sur le placement des chômeurs par des opérateurs privés intervenant pour le compte de l’UNEDIC. Des éléments nouveaux sont apportés dans le débat comme notamment la nécessité de mettre en place un partenariat public/privé sur la question du placement des demandeurs d’emploi. Si vous souhaitez lire l’interview, cliquez ici (pdf).

Pourquoi l'Unedic tient-elle tant à recourir au privé pour le placement des chômeurs ?

Ce sont les pouvoirs publics qui ont pris l'initiative d'ouvrir le marché de l'emploi au privé. L'Unedic s'est engouffré dans la possibilité que lui a offerte la loi de cohésion sociale de Jean-Louis Borloo. La raison qu'elle met en avant est financière : le privé serait plus efficace et lui épargnerait donc de verser des indemnités aux chômeurs. Ce n'est pas la seule raison : on est bien dans une logique ­ en partie idéologique ­ d'ouverture du marché du travail à la concurrence. Celle-ci n'est pas nouvelle : en 2000, l'Unedic avait déjà tenté de confier la mise en place du Pare (1) au privé. L'initiative n'avait pas eu de suite. D'autre part, l'ANPE travaille elle-même depuis longtemps avec le privé : 70 % de ses prestations (évaluation, bilan de compétence, formation...) sont assurées par lui ­ bien plus que la moyenne européenne. Enfin depuis les années 90, le reclassement des salariés licenciés dans des plans de restructurations économiques est assumé par des cabinets privés. On sait donc depuis longtemps que le privé a un taux de reclassement d'un peu moins de 50 %. Une performance légèrement supérieure à celle de l'ANPE.

Comment expliquer alors les polémiques autour de l'arrivée du privé sur le marché du travail si elle n'est pas nouvelle ?

Depuis les années 90, la mise en cause des organismes privés chargés de placer les chômeurs est souvent excessive dans les médias, comme auprès des organisations syndicales. Et les demandeurs d'emploi, eux-mêmes, préfèrent le service public de l'emploi, qui les rassure. C'est d'ailleurs pourquoi les cabinets privés choisis pour l'expérimentation menée par l'Unedic ont eu du mal à trouver des volontaires. En fait, on n'arrive pas à mener un débat serein sur la question. Or, l'opposition public-privé est stérile. La question n'est pas vraiment de savoir qui fait mieux le travail, mais plutôt de savoir comment les deux pourront collaborer. L'Unedic va confier 46 000 chômeurs par an de plus au privé. Et 50 000 bénéficiaires de la Convention de reclassement personnalisée (CRP). A terme, que va-t-il rester à l'ANPE ? Comment redéfinir sa mission de service public ? Va-t-elle assumer un «service minimum» chargé de s'occuper des demandeurs d'emploi qui n'auront pas été réorientés vers les cabinets privés ? Ceux-ci, payés aux résultats, seront-ils tentés de «filtrer» les chômeurs et de n'accompagner que les plus «employables» ? Il n'y a toujours pas d'évaluation fiable qui nous permette de prévoir les impacts de la réforme à l'avenir.

Justement, vous estimez que le bilan du privé dressé par l'Unedic est «plus que mitigé». Pourquoi ?

Le coût du reclassement est exorbitant : entre 3 000 et 6 000 euros par chômeur (quand on estime à 650 euros le budget alloué à l'ANPE par chômeur). Avec davantage de moyens financiers et humains il n'est pas étonnant que le reclassement soit légèrement meilleur via les cabinets privés. De plus, les demandeurs d'emploi qui ont bénéficié de l'expérimentation étaient volontaires, ce qui introduit un biais. On peut imaginer qu'ils étaient plus motivés que la moyenne pour retrouver du travail. Quand vous parlez aux agents de l'ANPE, ils vous expliquent comme il est au contraire difficile de remettre dans l'emploi une personne déconnectée de tout réseau social. Enfin, l'Unedic explique que les demandeurs d'emploi dirigés vers les cabinets privés ont été choisis parce qu'ils présentaient des risques important de devenir des chômeurs de longue durée [parce qu'ils ont plus de 50 ans, ou sont titulaires d'un diplôme peu recherché par les entreprises, etc., ndlr]. Certes, mais contrairement à beaucoup d'inscrits de l'ANPE, ils ne sont pas au chômage depuis longtemps, puisqu'ils sont encore indemnisés ! Ce qui biaise également les chiffres.

Et le montant de 24 millions d'économies que l'Unedic affirme avoir retiré de l'expérimentation ?

Il est surestimé. Ce calcul repose sur une hypothèse fausse : comme si les chômeurs utilisaient la totalité de leurs indemnités. Or, en moyenne, les demandeurs d'emploi n'épuisent pas leur droit. Ils retrouvent un emploi avant. Finalement, on peut imaginer que l'Unedic finisse par se dire que le recours au privé n'est pas une si bonne opération, quitte à revenir au service public de l'emploi.

(1) Plan d'aide au retour à l'emploi.

J’avais un rêve. C’est par cette formule que Jean-Louis Borloo est venu clore récemment une journée de travail consacrée à une des mesures phares du plan de cohésion sociale : les maisons de l’emploi. Un projet original et ambitieux qui veut mettre un terme à l’éparpillement des acteurs publics et locaux intervenant dans le champ de l’emploi, un éparpillement souvent source de multiples dysfonctionnements.

Difficile, par exemple, lorsqu’une grande entreprise ferme définitivement ses portes dans un bassin d’emploi sinistré, de mobiliser rapidement les services déconcentrés de l’Etat, les Assedic, l’ANPE, l’Afpa, les collectivités territoriales pour venir en aide aux salariés licenciés. Et pourtant chacun de ses acteurs dispose sur le terrain d’une véritable expertise. Les maisons de l’emploi, en regroupant en un même lieu l’ensemble de ces acteurs, pourraient contribuer à mieux gérer, voire sécuriser, les trajectoires professionnelles des chômeurs par une meilleure coordination des actions de tous. Seulement voilà, cette dynamique commune n’est pas visible sur le terrain, car l’expérience a montré que la coopération entre ces différents acteurs ne se décrète pas. La preuve : seule une trentaine de maisons de l’emploi fonctionnent. Plus inquiétant encore, les réseaux des Assedic et des ANPE rechignent à s’impliquer activement dans ces structures dont les commandes sont entre les mains d’élus locaux. Il y a là, sans doute, de quoi froisser les représentants du SPE.

D’un point de vue institutionnel, la loi Borloo n’est d’ailleurs pas dénuée de contradictions. D’un côté, elle prône le rapprochement ANPE-Unedic en leur confiant le pilotage de la politique de l’emploi et la mise en place d’un guichet unique. De l’autre, elle crée les maisons de l’emploi dont le projet est d’abord porté par les élus des collectivités territoriales. L’ANPE et l’Unedic ont donc privilégié leur rapprochement mutuel dans le cadre de la convention bipartite, aux dépens de leur collaboration dans les maisons de l’emploi. Il faut avouer que deux nouveaux dispositifs de coordination pour améliorer la gouvernance de l’emploi, cela fait beaucoup.

Sans doute aurait-il mieux valu consolider le rapprochement ANPE-UNEDIC avant de mettre en place les maisons de l’emploi. Qui trop embrasse mal étreint !

Le coût du reclassement est exorbitant (3000 à 6000 euros par chômeur) et dépasse de loin le budget alloué à l’ANPE pour effectuer cet accompagnement (650 euros). Et les résultats ne sont pas à la hauteur des sommes mobilisées, puisque près d’un demandeur d’emploi sur deux, seulement, a retrouvé un emploi. C’est un chiffre faible qui rejoint d’ailleurs les performances déjà connues des cabinets privés de reclassement qui interviennent lors de la mise en place de plans sociaux. On feint de découvrir aujourd’hui l’existence de ces cabinets privés alors qu’ils interviennent de longue date sur le marché du placement pour les salariés licenciés. Les données du problème sont déjà connues : quel que soit le coût de l’accompagnement, moins de 50 % des demandeurs d’emploi retrouvent un emploi dans le cadre de ces dispositifs privés, un pourcentage qui n’est pas très éloigné de ceux qu’affiche l’ANPE. Certes les cabinets font un peu mieux, mais ils disposent de moyens humains qui ne sont pas ceux de l’ANPE. Dans ces expérimentations, un conseiller prend en charge 40 demandeurs d’emploi contre un conseiller pour 130 chômeurs du côté de l’ANPE. Il faudrait pouvoir raisonner à moyens et publics identiques. Quant au bénéfice de l’opération qui aurait permis à l’Unedic d’économiser 25 M d’euros, le calcul repose sur une hypothèse fausse : les demandeurs d’emploi consommeraient l’intégralité de leurs droits indemnitaires. Les statistiques disent l’inverse. La plupart des demandeurs d’emploi inscrits à l’UNEDIC sortent de cette institution sans avoir consommé l’intégralité de leurs droits. Il faut donc reprendre la calculette !

Par ailleurs, il y a un biais dans le choix des publics qui ont participé à ce dispositif d’accompagnement. Les personnes étaient volontaires, donc motivés. Ils étaient disposés à accepter les règles du jeu imposées par ces cabinets. Ce sont des personnes qui présentent un risque de chômage de longue durée mais qui ne le sont pas encore. Leur courte expérience du chômage les prédispose à retrouver rapidement un emploi car ils n’ont pas perdu le contact avec le marché du travail. Ils disposent encore d’un réseau de relations qu’ils peuvent activer pour retrouver un emploi. Autant d’atouts que la technique du profilage, visant à évaluer statistiquement le risque de chômage de longue durée, ne peut détecter. Pour la plupart, ils viennent juste de s’inscrire comme demandeurs d’emploi. Ce sont ceux là que l’UNEDIC privilégie car ils coûtent plus cher en indemnisation que ceux qui ont déjà un an de chômage et dont les droits à indemnisation vont bientôt s’éteindre. Si le choix des candidats s’était porté sur des critères de distance à l’emploi en privilégiant les chômeurs déjà éloignés du marché du travail, les résultats auraient été différents. En outre, plusieurs études ont déjà montré la méfiance des chômeurs à l’égard des prestataires privés dans la mesure où ceux-ci sont suspectés de privilégier les résultats aux dépens de la qualité des emplois obtenus. Cette qualité se jugera dans le temps en vérifiant que les emplois obtenus sont durables et qu’ils ne provoqueront pas des effets de chômage récurrent venant annuler les bénéfices indemnitaires engrangés.

En tout état de cause, l’UNEDIC qui vient d’entrer dans le service public de l'emploi, doit ouvrir ses dispositifs aux publics qui en ont le plus besoin : les chômeurs de longue durée, les jeunes, les personnes issues des zones rurales, les salariés de plus de 50 ans, etc.. Le critère économique visant à faire baisser les dépenses d’indemnisation des chômeurs pour rétablir l’équilibre de l’UNEDIC ne peut constituer le seul facteur à prendre en compte dans le choix du public. Comme le rappelait à juste titre Dominique Balmary dans son rapport :

"On attend des opérateurs qu’ils puissent drainer vers eux des publics cachés, hors de portée des outils communs de la politiques de l’emploi".

L’ANPE et l’UNEDIC devraient veiller à cela lors du choix des publics... et des opérateurs privés.

On pense notamment à celle suggérant d’autoriser l’Unedic à orienter directement les chômeurs relevant de l’assurance-chômage vers les prestataires privés de leur choix sans passer par l’ANPE. Ce scénario permettrait de faire gagner du temps au demandeur d’emploi qui le perd aujourd’hui passant de l’Unedic à l’ANPE pour enfin atteindre son prestataire au terme d’un parcours du combattant. En moyenne, 20 % de la durée d’indemnisation serait ainsi utilisé en pure perte pour lui et l’Unedic.

Si la remarque est juste, le remède semble dicté par des considérations largement idéologiques. En introduction, il est ainsi affirmé que "le monopole de l’ANPE a été à l’origine de nombreux dysfonctionnements allant à l’encontre de l’objectif qui est poursuivi, l’amélioration du retour à l’emploi". Rien dans la suite du rapport ne permet d’étayer ce point de vue. Rappelons, pour de multiples raisons, que ce monopole restait bien théorique. En outre, les expérimentations en cours, menées par l’Unedic, visant à confier à des prestataires privés l’accompagnement des chômeurs relevant de l’ARE sont en phase d’évaluation. Il eut été souhaitable d’attendre les résultats avant de se prononcer de façon aussi radicale sur un sujet pour le moins sensible.

On comprend d’ailleurs mal le moment choisi pour rendre public un tel rapport alors même que les partenaires sociaux de l’Unedic, l’Etat et l’ANPE sont en train de boucler une nouvelle convention pour améliorer le fonctionnement et le pilotage du service public de l’emploi. Ne faisons pas trop la fine bouche, en cette période mouvementée, lorsque des questions sociales majeures font l’objet de négociations sérieuses… Cette convention, qui a le grand mérite d’avoir été négociée, confirme, contrairement aux propositions de la Cour des Comptes le rôle clef de l’ANPE dans la phase de diagnostic et d’orientation des demandeurs d’emploi. Elle avance également sur la voie du profilage, d’une meilleure convergence des systèmes d’information, prélude sans doute à un rapprochement renforcé entre l’Unedic et l’ANPE. Pourquoi donc avoir choisi de mettre de l’huile sur le feu en pleine négociation sur l’avenir du SPE dans une période marquée par un tel déficit de démocratie sociale ?

Deux autres remarques pour clore ce billet d’humeur. Le rapport souligne la réticence persistante des pouvoirs publics à élargir les responsabilités et les moyens d’action de l’Unedic. Là encore, on ne voit pas très bien ce qui permet de formuler un tel constat. Le problème, pour les pouvoirs publics n’est pas de limiter le champ d’action de l’Unedic en matière d’activation des politiques d’emploi. Il est plutôt de prendre en compte le fait que toutes les initiatives prises par l’Unedic dans ce domaine ne pourront jamais s’appliquer qu’à la moitié des demandeurs d’emploi, celle qu’elle indemnise et uniquement celle-là. Que faire pour les autres ? That is the question.

Un exemple récent : Que doit faire l’Etat quand l’Unedic adopte le PARE en 2000 pour les seuls demandeurs d’emploi indemnisés par elle ? Prendre acte des volontés isolationnistes de l’Unedic et mettre en place une politique de l’emploi à plusieurs vitesses ; accepter que l’ANPE soit aux petits soins des seuls demandeurs d’emplois relevant de l’assurance-chômage ; ou bien tenter d’offrir le même service pour tout le monde quelle que soit l’institution qui indemnise les chômeurs ? C’est ce dernier choix qu’a fait, à juste titre, l’Agence : mettre en place un service universel avec toutes les difficultés qu’un tel scénario impliquait dans une période de récession et de contraction de l’emploi. On aurait aimé que le rapport pose frontalement cette question complexe du rôle de l’ANPE dans un pays où l’assurance-chômage ne couvre que 50 % de l’ensemble des chômeurs.

Enfin soulignons une erreur dès l’introduction du rapport. Il est dit que, dès la création de l’Unedic et de l’ANPE, "les demandeurs d’emploi indemnisés par l’assurance-chômage retrouvaient rapidement du travail et l’ANPE concentrait son action sur les personnes les plus éloignées de l’emploi". Non, du reste en 1967 une telle distinction était impossible à faire puisque les demandeurs d’emploi relevant de l’Unedic pouvaient très bien percevoir également l’aide publique versée par les municipalités. En outre, l’ANPE à cette époque avait à gérer un problème de chômage frictionnel. Son action était centrée sur le traitement économique du chômage pour assurer une meilleure allocation, notamment géographique, des ressources en main d’œuvre dans un contexte de plein emploi. Il faut attendre les années 80 et le développement d’un chômage de masse pour que l’Agence réoriente ses services vers les publics en difficulté. Certains d’entre eux pouvaient d’ailleurs très bien relever de l’assurance-chômage. Ce basculement dans les missions de l’agence s’opère définitivement en 1988 avec la création de RMI.

On sort de la lecture de ce rapport avec le sentiment désagréable que la question du rôle de l’Agence a été instruite exclusivement à charge pour des raisons avant tout idéologiques. Il y a dans ce rapport un parfum de libéralisme qui vise à minorer la place de l’Etat dans la régulation du marché du travail. Pourquoi pas. Mais autant afficher la couleur d’emblée.

1. Préambule sur la notion de placement

La notion de "placement" n'avait jusqu'à maintenant pas de définition législative ou réglementaire en droit français. C'est la jurisprudence qui lui avait donné un contenu. La loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 met fin à cette situation mais se contente de reprendre la définition jurisprudentielle, qui, du fait du statut spécifique de l'intérim en France, est assez différente de celle retenue dans les conventions de l'OIT.

En effet, alors que l'OIT considère que le placement couvrent toutes les activités d'intermédiation sur le marché du travail, en France la notion ne recouvre pas l'intérim. Ceci a permis de rendre compatible l'activité des entreprises de travail temporaire et le fameux "monopole de placement" jusque là attribué à l'ANPE. Reprenant la définition jurisprudentielle malgré le fait qu'elle met par ailleurs fin audit monopole, la loi du 18 janvier 2005 précise que "l'activité de placement consiste à fournir, à titre habituel, des services visant à rapprocher offres et demandes d'emploi, sans que la personne physique ou morale assurant cette activité ne devienne partie aux relations de travail susceptibles d'en découler". Cette définition s'appuie mot pour mot sur les distinctions opérées dans l'article 1 de la convention 181 de l'OIT sur les "agences d'emploi privées" (non encore ratifiée par la France) mais en omettant le paragraphe intégrant le travail temporaire à la notion...

2. Fin du monopole théorique de l'ANPE

Jusqu'à maintenant, l'agence nationale pour l'emploi (ANPE), créée en 1967, détenait théoriquement le monopole du "placement" sur le marché du travail. Plusieurs organismes à but non lucratif était autorisés à déroger à cette règle, en particulier l'agence pour l'emploi des cadres (Apec). Mais le qualificatif de "théorique" tient surtout au fait que le non respect de ce monopole, dépourvu dans la loi de sanction pénale, a toujours été interprété d'une manière souple : des opérateurs privés comme les cabinets de recrutement n'ont jamais été réellement inquiétés.

Le monopole était accompagné de l'obligation faite aux employeurs de notifier à l'ANPE l'ensemble de leurs offres d'emploi et aux responsables de publications de lui communiquer toutes les annonces qui leur étaient transmises. Cette obligation était tout aussi théorique : les supports d'annonces emploi, en particulier les sites Internet, ont pu publier des offres sans les transmettre à l'ANPE. De fait, l'agence ne rassemblait officiellement que 35 % des offres d'emploi. Autre obligation accompagnant le monopole, mais bien réelle celle-ci : celle faite aux demandeurs d'emploi de s'inscrire à l'ANPE, sous peine de ne pas être indemnisés.

La suppression du monopole public de placement, ou plutôt la mise en conformité des textes avec la réalité, était inscrite de longue date dans l'agenda du gouvernement, mais elle a été plusieurs fois reportée. Elle ouvre la voie à la ratification de la convention 181 de l'OIT, qui reconnaît "le rôle que les agences d'emploi privées peuvent jouer dans le bon fonctionnement du marché du travail" et réglemente leur activité : la France n'avait pas ratifié cette convention datant de 1997. On peut noter qu'outre les termes de la définition du placement, la loi du 18 janvier 2005 reprend deux grands principes contenus dans la convention : la gratuité des services de placement pour les personnes "à la recherche d'un emploi" (les services aux employeurs peuvent être facturés) et la non discrimination.

Le véritable changement n'est pas la fin du monopole de placement en elle-même, d'autant que l'obligation faite aux demandeurs d'emploi de s'inscrire à l'ANPE est maintenue, mais les deux mesures qui l'accompagnent :

• la possibilité dorénavant offerte à l'ANPE de créer des filiales (3),
• le fait que les entreprises d'intérim sont dorénavant autorisées à cumuler leur activité de base avec des services de placement (4).

3. L'ANPE autorisée à créer des filiales

En contrepartie de la fin de son monopole théorique, l'ANPE se voit accorder la possibilité de prendre des participations ou de créer des filiales pour l'exercice de ses missions d'assistance aux demandeurs d'emploi et aux employeurs pour leurs recrutements. Ces filiales pourront facturer leurs services aux employeurs.

Cette faculté ouverte à l'agence de développer des activités payantes, en s'associant le cas échéant avec des opérateurs privés, lui permettra, par exemple, de conduire des actions de reclassement engagées par des entreprises dans le cadre d'un plan de sauvegarde de l'emploi. Elle pourra également facturer des prestations de conseil en recrutement, comme par exemple celles reposant sur la méthode du "recrutement par simulation". Créée et déposée par l'ANPE, cette dernière propose de dépasser les critères formels de sélection (diplôme, expérience) pour s'appuyer sur des batteries tests destinés à détecter les capacités réelles des candidats à occuper un poste.

L'ANPE, qui a très largement externalisé des tâches dans la période récente, va donc pouvoir proposer des services entrant en concurrence avec l'activité de ses prestataires, mais également de nouveaux services destinés au entreprises. Elle s'est d'ailleurs récemment dotée d'une direction Marketing.

4. Deux nouveaux marchés pour les entreprises d'intérim

Avant la loi du 18 janvier 2005, l'activité des entreprises de travail temporaire était exclusive de toute autre forme d'intermédiation sur le marché du travail. La possibilité leur est dorénavant offerte de proposer des services de recrutement en CDI et CDD, ce qui va les mettre en concurrence directe avec les cabinets de recrutement. Face à ces derniers, leur puissance financière et le remarquable maillage du territoire offert par leurs réseaux sont des atouts indéniables Cependant les cabinets de recrutement sont en France spécialisés sur la partie supérieure du marché du travail, ce qui devrait les protéger dans un premier temps. On peut penser que les entreprises d'intérim vont partir des catégories professionnelles qu'elles connaissent (plutôt peu qualifiées) et remonter progressivement vers le middle management, segment sur lequel la concurrence sera alors forte avec les cabinets. Les pratiques des entreprises de travail temporaire d'"industrialisation" des processus de recrutement et de paiement au résultat, radicalement différentes de celles de cabinets français, font craindre à ces derniers une forte concurrence sur les prix.

Outre les services aux entreprises, les entreprises de travail temporaire s'intéressent au placement de chômeurs. Il s'agit cette fois de se poser en prestataire de l'ANPE, de l'Unédic ou des Conseils généraux (pour le placement des chômeurs non indemnisés bénéficiant du RMI, dont les conseils généraux sont en charge). Plusieurs expériences de ce type ont d'ailleurs débuté avant le vote de la loi du 18 janvier 2005.

5. Réactions

Les réactions ont moins porté sur la fin du monopole de l'ANPE - on a vu qu'il n'existait pas dans les faits - que sur les différentes expériences de placement de chômeurs par des opérateurs privés. Le Medef qui souhaite depuis longtemps la mise en concurrence de l'ANPE est satisfait de ces premiers pas. A l'inverse les syndicats dénoncent la prédominance des considérations financières et le risque de placement forcé. Par ailleurs, les représentants syndicaux du personnel de l'ANPE soulignent le coût très important de ces opérations et le fait que le service public de l'emploi ne dispose pas de taux d'encadrement des chômeurs aussi favorables : on compte de 30 à 40 chômeurs pour un consultant contre 200 chômeurs pour un conseiller ANPE. Ils dénoncent également la « marchandisation » des services de l'agence.

A lire également :

• sur le web, un billet sur les atouts et les faiblesses des ETT sur le marché du placement, paru sur FocusRH ;
• sur ce site, une courte interview accordée à Entreprises et Carrières ;
• sur papier, les articles d'Yves Rousseau (responsable du départment juridique de l'ANPE) dans Droit Social, notamment "Du monopole public de placement à un nouveau service public de l'emploi", paru dans le numéro d'avril 2005.

Cinq opérations de reclassement ont été confiées à des sociétés privées. Les syndicats dénoncent une sélection des chômeurs et le risque de placements forcés.
Qu'en pensez-vous ?

YF - La crainte que l'on peut avoir est clairement celle d'une prédominance des considérations financières. Par exemple, dans l'expérience Ingeus, il semble que le critère déterminant pour la sélection des chômeurs confiés à ce cabinet ait été la durée des droits à indemnisation. Les individus retenus ne sont pas des chômeurs en fin de droits, dont on pourrait pourtant penser qu'ils sont ceux qui ont le plus besoin d'accompagnement ; ce sont au contraire des individus qui sont au chômage depuis peu de temps et dont les perspectives d?indemnisation sont encore longues, car ces derniers peuvent potentiellement coûter cher à l'Unedic. En outre, le mode de rémunération de ces cabinets les conduit à préparer les chômeurs à "prendre un emploi demain", au détriment, par exemple, d'une formation qui pourrait consolider leur parcours à plus long terme.

Quel sera, selon vous, l'enjeu de la prochaine négociation Unedic qui débutera à l'automne ?

CT - Les négociations devraient se focaliser sur le PARE pour en améliorer l'efficacité sur le front du retour à l'emploi. La question d'une réorientation du dispositif ne manquera d'être évoquée pour renforcer le ciblage des prestations et l'accompagnement sur les publics les plus en difficulté. C'est, bien sûr, la persistance d'un chômage de masse qui impose un tel recentrage. Le renforcement du contrôle des chômeurs devrait également faire partie des discussions.

Les sociétés de travail temporaire arrivent sur le marché du placement avec de nouvelles pratiques, méthodes le plus souvent opposées aux pratiques des cabinets regroupés au sein du Syntec-recrutement. Faut-il s'en inquiéter ?

YF - Les grands cabinets anglo-saxons ont déjà introduit en France des pratiques d'"industrialisation" des processus de recrutement et de paiement au résultat. C'est ce marché que les sociétés de travail temporaire vont chercher à développer, en partant des catégories professionnelles qu'elles connaissent et en remontant progressivement vers le middle management. Un des risques est le renforcement de la sélection "presse-bouton" sur des critères formels, qui peut fragiliser certaines populations.

CT - Avec la fin du monopole, l'ANPE va pouvoir confier aux ETT des offres d'emploi qu'elles auront à satisfaire. Une autre question, à ce jour non tranchée, est de savoir si les ETT auront le droit de gérer, pour le compte de l'Etat, les offres d'emplois dédiées aux publics en difficulté (contrats aidés). Si tel était le cas, on éviterait alors le risque d'un service de l'emploi à deux vitesses.